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Vor Erhebung einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage muss die ergangene Behördenentscheidung grundsätzlich in einem behördlichen Vorverfahren überprüft werden (§ 68 VwGO ).
Über die Notwendigkeit des Vorverfahrens und über die Widerspruchsfrist wird der Adressat des Verwaltungsakts in einer Rechtsbehelfsbelehrung im Bescheid informiert. Eine ohne ein vorgeschriebenes Vorverfahren erhobene Klage ist unzulässig und wird auf Kosten des Klägers abgewiesen.
Das Vorverfahren wird durch den Widerspruch gegen den Verwaltungsakt eingeleitet; es gilt eine Monatsfrist ab Bekanntgabe des Bescheids (§ 69 VwGO und § 70 VwGO).
Das Verfahren bietet den zuständigen Behörden (§ 73 Abs. 1 VwGO) die Gelegenheit, im Wege der Selbstkontrolle die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der angegriffenen Entscheidung noch einmal gründlich zu prüfen; das Ergebnis dieser Prüfung wird dem Adressaten des Ausgangsbescheids in einem Widerspruchsbescheid bekanntgegeben. Der Widerspruchsbescheid muss eine Rechtsmittelbelehrung enthalten; er wird zugestellt, weil vom Zustellungsdatum der Lauf der Klagefrist abhängt.
Es gibt jedoch zahlreich gesetzlich geregelte oder durch die Rechtsprechung entwickelte Fallkonstellationen, in denen eine Klage abweichend von der Regel auch ohne Vorverfahren zulässig ist (§ 68 Abs. 1 VwGO).
So kann ein Vorverfahren beispielsweise dann entfallen, wenn der Verwaltungsakt von einer obersten Bundes- oder Landesbehörde erlassen wurde. Dasselbe gilt dann, wenn die Behörde auf den Antrag auf Erlass eines Verwaltungsakts in angemessener Zeit ohne sachliche Gründe nicht reagiert. In dieser Situation der Untätigkeitsklage kann ohne Vorverfahren Klage erhoben werden, da ja eine Behördenentscheidung, die überprüft werden könnte, noch gar nicht vorliegt (§ 75 VwGO).
Weitere Ausnahmen von der Notwendigkeit eines Vorverfahrens können durch Bundes- oder Landesgesetze geschaffen werden.
In Nordrhein-Westfalen bedarf es grundsätzlich keines Vorverfahrens (§ 110 Abs. 1 JustG NRW). Ausnahmen gelten etwa für das Schulrecht, für Kommunalabgaben oder das Wohngeldrecht. Die Ausnahmen sind im Einzelnen in § 110 Abs. 2 und 3 JustG NRW geregelt.
Eine Klage, die keinen Verwaltungsakt zum Gegenstand hat (Feststellungs-, Unterlassungs- oder Leistungsklage) kann ohne vorherige Durchführung eines Widerspruchsverfahrens erhoben werden. Eine wichtige Ausnahme gilt jedoch für Klagen aus dem Beamtenverhältnis: Hier ist, soweit nicht ein Gesetz eine abweichende Regelung trifft, ein Vorverfahren als Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Klage durchzuführen (§ 126 Abs. 2 BBG, § 54 Abs. 2 BeamtStG).